李太莲:香港特别行政区立法会产生办法的政治成本与效益分析

选择字号:   本文共阅读 210 次 更新时间:2013-03-26 09:37:12

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李太莲  

  

  【摘要】我国香港特别行政区立法会产生办法改革追求的最终目标,是立法会议员全部由普选产生。从香港政制的历史和现实看,实现这一目标必须从香港的实际出发,按照《基本法》规定的循序渐进原则,坚持均衡参与原则,才能实现立法会产生办法政治效益的最大化。

  【关键词】立法会产生办法;政治成本与效益;选举者;竞选者

  

  引言

  

  采用什么办法产生香港特别行政区立法会(立法会),受香港市民对政治民主发展的期盼、《基本法》的规定和香港社会政治民主发展进程三方面因素的制约。香港市民希望尽早落实立法会全部议员由普选产生的方案,《基本法》规定循序渐进地实现普选的原则,香港社会还没有达到近期实行全面普选的条件。因此,立法会议员产生办法的改革需要理性、务实、逐步地向全面普选推进。本文尝试从法律经济学角度,分析香港立法会产生办法的政治成本与效益,揭示立法会产生办法政治效益最大化的规律。

  

  一、立法会产生办法的政治成本与效益理论分析

  

  无论人类从事何种活动,设计什么规则,都需事先权衡成本与效益关系,力求寻找成本最小、效益最大的方式实现目标利益,这是理性的体现。立法会产生办法的改革需考究政治成本与效益之间的关系,只有科学预测和有效控制政治成本,才能最大限度地获得预期的政治效益。以最小的政治代价获得最大的政制改革成果,是政治成本与效益之间关系的定律,是立法会产生办法应遵循的法则。

  立法会产生办法的政治成本是为实施立法会议员选举方式所付出的政治代价。政治效益是选举方式的不断进步给社会政治民主发展带来的效果。立法会产生办法追求的最大效益是依据《基本法》规定,循序渐进地实现立法会全部议员由普选产生,从而使立法会议员可以代表社会最大多数人的利益,通过立法体现社会公义,达致社会和谐与进步,促进香港的繁荣稳定。最小成本是尽可能减少由于立法会产生办法的改变而引致的社会不稳定因素,避免民主选举进程的倒退。将政治成本与效益理论用于分析立法会产生的办法,可以揭示立法会产生方式与政制之间的关系以及效益最大化的规律,从而做出理性的选择。

  选举立法会议员的行为是一种借助选举程序,对立法权资源重新界定和再分配的政治行为;是寻找和选择立法权力行使者的力量对比行为;是参与选举各方追求效益最大化和利益均衡的政治竞争行为。在立法会议员的选举中,政府追求一种能使施政方案顺利实行、尽可能地减少改革给社会造成动荡和不安定因素、逐步推进民主化进程的选举方式。职业政治家、民主党派和政治团体追求最大限度地实现自己的政治理念和价值,要求改革步伐急进快捷,是否有利于政府施政和社会稳定发展,并不是其考虑的重点;普通市民大众最关心的是政府的施政能给自己带来多大利益,进而才关心以什么方式产生立法会的问题。所以,为了创建和维护循序渐进的秩序,改革步伐应稳中求进。立法会产生办法的改革是在香港特别行政区政府(以下简称“香港特区政府”)的主导下进行的,政府需在平衡各方利益、考虑社会各阶层均衡参与和保障普通市民切身利益的前提下,选择一种“使社会成本最低化、社会资源配置达到最优点”[1]的切实可行的立法会产生办法。

  坚持立法权资源合理配置和社会各阶层、界别的均衡参与,是实现立法会产生办法政治效益最大化的两项基本原则。权力是一种具有支配性力量的社会资源,对自由和权利而言,最大的威胁和危险来自权力的滥用和权力的侵害。因此对权力资源既要着力开发利用,也要予以必要的规制。[2]立法会议员可以通过行使立法权从源头控制权力资源,也可以按照其价值判断重新配置权力资源。所以,一旦组成立法会议员的代表性失衡,立法会权力的行使就有可能失控。立法会议员在行使立法权时,就可能有为所欲为的机会和空间,这样,立法权就可能被滥用,法律的公正公平就可能从根本上遭到破坏。立法者权力具有的这种负面特性,决定了选举立法会议员的行为必须在一个公平合理的政制框架内进行,才能使立法者选举资源得到合理有效的配置,从而保证立法会的产生办法既能使全社会成员都能享用他们应享用的选举资源,也能使政治民主逐步发展。

  均衡参与是立法权力资源分配和制衡的应然法则。立法会议员产生过程中的均衡参与,是指有资格的各界人士都有平等的机会自主参与立法会议员的选举。实现均衡参与是与民主发展进程相适应的逐步发展过程。在民主选举的初始阶段,应保障所有参选人都能在同一起跑线上参与竞??;经过选举锻炼,当各竞选人的竞选能力处于相同起跑线时,再引入全部立法会议席都由选民直接选举产生的自由竞争机制,这样才能逐步实现均衡参与。在一定时期和一定范围内,通过选举制度扶持和保障暂时还缺乏选举经验和技能的功能界别人士参选,是符合民主政治平等、公平发展原则的。如果不顾在香港实行直接民主选举的时间短、经验缺乏等客观因素而急于引入全面普选机制,就可能出现进入立法会的议员过分集中于已有选举经验和参选能力的少数政党或团体等方面。如果立法会缺乏社会基本成员的代表,立法会就有可能变成少数政党或团体谋取自身利益的角逐平台。因此,立法会议员选举的办法,应能充分反映和照顾各阶层和各界别的选举权益,确保立法会议席的均衡配置。

  “立法者的选举程序创造了一个立法市场,在其中,立法者向那些在金钱和投票上有利于他们获胜的人们‘出售’立法?;??!盵3]法律经济学认为,当对立法者选举的市场控制成本高于或低于法律控制成本时,就必须由法律规则予以控制,使立法者选举的成本和效益达到最佳配置,保障选举者和竞选者都有真实、平等的机会和条件参选。为了避免立法市场投票出现由职业政治家、少数政党或团体垄断的局面,导致被选者代表性失衡,就需要制定、?;ず头龀帜切┰谘【偈谐≈写τ谙喽匀跏迫禾宓难【僦贫群桶旆?,使他们能与其他竞选者平等地参加选举,防止因选举市场的失控而导致各方之间的选举效益失衡。因此,立法会产生办法的改革是否能实现效益最大化,既不在于当下能否保证由选举者一人一票直接选举产生立法会全部议席,也不在于给予已经在选举市场上占有优势地位的群体锦上添花,而在于通过立法保障所有竞选者和选举者在实际选举程序中都享有平等和有利的机会,以满足他们对选举的需求,使选举的民主程度与选举市场的成熟程度对应。

  立法者产生办法经历了香港主权回归中国前后的历史变迁,在不同历史时期,立法者产生办法的政治成本和效益不尽相同。本文通过对香港回归前、回归后前期以及回归后中期立法者产生办法的政治成本与效益分析,可以验证立法者产生办法的政治成本与效益之间的匹配程度受制于不同历史时期和不同政制制度。

  

  二、香港回归前:立法者产生办法的回顾

  

  自英国占领香港后至英国政府管制结束之前140多年的主要时期,英国政府一直未曾实施政治民主,只是到了管制后期,英国政府才匆忙推出所谓民主政制,名为发展香港民主,实为给我国政府制造政制障碍?!按?842年英国强迫清廷签订《南京条约》、占领香港时至今的150多年问,英国共委任28个港督,全部是英国人,他们从来也不经过咨询或选举,香港立法局的议员长期都由英国人出任,[4]直到19世纪80年代才第一次有一名华人担任立法局议员?!盵5]1985年以前香港立法局没有实行过选举,直至1984年12月19日,中英两国政府正式签署《中华人民共和国和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》(以下简称《中英联合声明》)以后,英国政府才匆忙在香港推行代议制。1985年在香港立法局实行部分议员由间接选举产生。1991年在立法局中开始实行部分议员由直接选举产生。在立法局议员的产生过程中,[6]港英政府既实现了其按照英国政府在香港的殖民统治权益,又通过极少数立法局议员的直接选举,得到了推行“民主政制改革”的政治资本。事实上,被委任和选举的立法局议员的职能,是为实现港英政府的统治提供咨询服务,而不是行使立法权。在立法局议员的选举中,港英政府获取了最大的政治效益,而香港市民的选举权益却被港英政府在殖民统治的政制框架下剥夺。

  根据《中英联合声明》规定的精神和香港的实际情况,在香港主权移交给中国政府之前的过渡时期,香港立法局议员采取逐步增加直选议席的方式产生。但是,港英政府在1987年检讨香港代议政制的发展后,1988年发表白皮书,决定在1991年重组立法局,采用直接选举方式选出10名立法局议员。1992年7月彭定康出任港督,同年10月发表了其首份施政报告,对1995年立法局议员的选举办法做了新的安排:取消委任制,选举产生60名议员,其中由直接选举产生的议席20个,功能团体选出30个,选举委员会选出10个,提前实施了应在1997年才可以实施的选举结构安排。这种安排违反了《基本法》的规定,破坏了循序渐进的民主选举进程,违背了中英两国政府关于过渡期香港政制安排的共识。按照彭定康施政报告的办法产生立法局,获得最大效益的是港英当局所代表的英国政府的利益,即给香港和国际社会留下了港英当局追求香港民主政制和加快民主步伐的假象。按照这种安排,香港特区政府将付出巨大的政治代价,即在香港特区政府成立后,短时间内无法填补由这种激进的民主政制安排所带来的政制和选举文化的断层。一方面,由于香港特区在回归中国前,实行的是英国殖民统治的政制体制,香港的立法、行政和司法的最终权力都属于英国政府,香港市民没有真正的民主。在这种殖民统治的政制体制下,在没有足够准备的情况下,突然跳跃到民主政制体制,承接超越现实的民主政制,就难免会造成香港政制结构的畸形和社会发展秩序的混乱以及香港市民的不满,使香港特区政府管制形象受损,也使香港市民的政治民主权力无法得到确认和保障。进而从根本上损害“一国两制”在香港特区的有效落实,破坏香港社会有序协调发展的政治条件。另一方面,在没有民主选举的制度下,不可能孕育民主选举的文化。香港从1991年才有10名立法局议员由选举产生。在殖民统治政制下的选举,无论是对选举者还是竞选者,都不可能有真正的民主选举意识,更不可能形成香港市民当家作主的选举文化。没有相应的选举文化支撑的选举,则无法取得选举应有的政治效益。

  我国政府为确?!耙还街啤痹谙愀厶厍氖迪趾脱蚪ソ厥迪置裰餮【俚恼浦贫?,坚决反对彭定康的上述安排,决定自行设立一个机构,负责依照《基本法》筹划1997年后香港的政制事宜。1993年7月成立了香港特区筹备委员会预备工作委员会,专门负责香港特区政府的成立和规定第一届政府及立法会的具体产生办法以及推举第一任行政长官的相关工作。1996年成立了临时立法会,其中一项职责是以1997年7月1日午夜立法的方式,将1997年7月1日之前在香港已实施的、不违背《基本法》有关规定的香港原有法律,延续至1997年7月1日之后继续在香港特区适用。对按照彭定康施政报告安排产生的立法局议员不予承认。中国政府不得以采取这种补救安排,虽然要付出巨大的政治代价,但比起彭定康实施的激进政制安排带来的后果,无疑是政治效益大于政治成本的选择。

  

  三、香港回归后:前期立法会产生办法的改革进程

  

  香港特区政府成立以来的10年间,是立法会产生办法改革的前期阶段。随着香港特区政府的成立,立法局改为立法会,独立行使在香港特区政府自治范围内的立法权。按照《基本法》第68条规定,立法会由选举产生。根据香港特区的实际情况和循序渐进的原则规定立法会产生的具体办法,将最终达致全部议员由普选产生的目标。立法会首三届议员的组成方式表明,立法会的产生办法一直按照《基本法》的规定循序渐进地不断向前发展。在60个议员中,1997年由直接选举产生的议席20个,功能团体产生30个,选举委员会产生10个;[7]1999年由直接选举产生的议席24个,功能团体产生30个,选举委员会产生6个;2004年由直接选举产生的议席30个,功能团体产生30个。至此,不再由选举委员会选举产生立法会议席。[8]

  为了保证香港社会持续稳定地发展和选举民主化的不断进步,全国人民代表大会常务委员会第九次会议,2004年4月26日做出《关于香港特区政府2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》,确定2008年第四届立法会的具体产生办法可按照《基本法》的规定做出符合循序渐进原则的适当修改。香港特区政府于2005年10月就修改2008年立法会产生办法提出了一套建议方案,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《清华法学》2008年第6期

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