张亮 黎东铭:粤港澳大湾区的立法保障问题

选择字号:   本文共阅读 110 次 更新时间:2018-08-18 18:34:11

进入专题: 粤港澳大湾区   立法保障   区域合作  

张亮   黎东铭  

  

   摘要:  粤港澳大湾区是具有区际性色彩的区域合作。作为新时期的一项新制度,目前欠缺直接可用的法律规制工具。在实定法上,现有的法律对此种合作本身的法律基础、法律效力以及有关合作主体的法律责任等方面内容缺乏直接规定。当前现状不仅导致其存在合法性及效力问题,更由于法律强制力的缺失,制度本身的实效性及操作性也受到了影响。有鉴于此,为妥善应对粤港澳大湾区本身的特殊性和复杂性,提供合法性基础以及有效的法律治理,当前有必要通过立法为其提供充分保障。具体而言,应当采取中央立法与地方立法相结合的立法进路,既要制定全国统一适用的“区域合作法”,对区域合作的内容、效力和程序等基本问题做出规定,使粤港澳大湾区于法有据、有法可依,从整体上形成立法对制度的引领作用;又要在具体规划过程中重视地方立法的优势,允许地方立法在宪法和法律的框架下充分发挥自主作用,以有效应对区域合作中可能出现的各种潜在问题,亦保证制度运作中基本的效率优势。

   关键词:  粤港澳大湾区;立法保障;区域合作

  

   引言

   随着《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》[1](以下简称《大湾区协议》)的推出,粤港澳大湾区(以下简称“大湾区”)制度框架逐渐成形,如何从法律意义进行解读,为大湾区的建设提供法治保障,形成制度推力,已具有深刻的现实意义。当前的社会热度凸显了大湾区如今被赋予的重要战略意义,喻示其正在从理论概念步入制度实践,从战略蓝图迈向理想现实。

   梳理现有的研究,不难发现,尽管当下大湾区很热,但相关研究仍存在较大的不足。从时间角度来看,“粤港澳大湾区”完整出现于官方文本是在2015年的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,[2]但“湾区”在我国作为一个理论概念,最早在1994年便由香港科技大学创校校长吴家玮提出[3],官方文件中首次正式出现也是在2005年发布的《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004-2020)》,之后也在不少官方文件或场合中出现。[4]然而通过知网搜索发现[5],在“湾区”概念产生至今的20余年里,2016年前对湾区的讨论成果较少,至2017年开始相关研究论文的数量才出现飞跃式的增长并处于持续增长中,体现了研究热点对理论形成的有效刺激。在此过程中,法学角度的研究脚步稍嫌迟滞,但在趋势上也基本与整个学术探讨的走向勉强保持一致。从内容上来看,由于大湾区本身的复杂性而涉及广泛的学科领域内容,因此研究成果基本上呈现出多元化、多样性的基本特征。从本文有限的视野来看,所见成果有的从整体建构层面着手[6],有的以城市群功能协调为角度或将湾区某一主体作为研究单元切入[7],有的从大湾区中专门问题进行探讨[8],可谓热闹非凡。然而,百花齐放的学术布景下,专门从法学角度出发的针对性研究却寥寥可数[9],其中大多数也集中于大湾区中某些问题的直接展开[10],较少从立法的角度涉及制度整体性的机理探讨,难以对当前显著存在的问题给出正面回应。

   当然,大湾区在性质上也属于我国区域合作及粤港澳合作的一种新形式。因此,若从区域合作的角度来看,学界已有较广泛的讨论,特别是叶必丰及何渊两位学者的相关研究在体系上逐渐成形,也为本文提供了极大的启发。[11]但究其本质,大湾区并非普通的区域合作,具有深刻的复杂性以及特殊性,在很大程度上,有关区域合作的法学论文,也并不能提供直接可用的法治进路,这一点即便在已发现粤港澳区域合作具有区际性特点的论文中[12]以及探讨相关粤港澳合作问题的论文中[13],也同样存在。

   以上现状遂成为本文写作的最初动机。本文认为,大湾区雏形初显,现阶段有不少问题亟待回答,但应当首先树立法治引航的正确态度,这不仅是全面推进依法治国在制度创新方面的要求,也是大湾区对标世界成功湾区的必然使命。大湾区法治在当前的第一要务,即是要正确处理大湾区本身的特殊性和复杂性与现有立法薄弱资源之间的矛盾关系。有鉴于此,本文从大湾区的本身性质出发,揭示当前大湾区立法层面应对力度不足,并提出首先需要在立法上对大湾区形成保障,而后结合大湾区的本身特点给出相应建议。

  

   一、问题的前提:大湾区是国内法上的区域合作

   大湾区是“9+2”模式的合作,不仅包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆九市,还包括香港、澳门两个特别行政区,具有区际性特点。在中国背景下,这一合作形式呈现出“一国、两制、三个关税区”的特殊性。合作主体在性质上的多元化,各地在政治、法律、经贸等制度层面的内在差异,至少给我们带来这样的问题:内地与港澳该以什么样的模式进行合作?这样的合作在法律上是一种什么关系?这些问题关涉大湾区功能的发挥,影响互联互通、资源集中、要素流动与效率优化等目标的实现。

   回答这些问题应从作为制度基础的《大湾区协议》着手,后者的性质自然而然影响着大湾区在法律上的定性。根据大湾区合作内容的特点,本文认为,《大湾区协议》属于国内法上各地方政府之间区域合作形成的行政协议,而不是国内法上其他法律规范形式或国际条约,因此大湾区是国内法上的区域合作制度。这一结论产生于如下对《大湾区协议》中缔结主体、程序及内容的论证。与此同时应当强调,大湾区并不是一般意义上的区域合作,而是具有区际性要素的合作模式,这一特点将自始至终对大湾区制度构建产生影响。

   (一)《大湾区协议》的制定主体

   依据《大湾区协议》内容,《大湾区协议》的制定主体为国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府及澳门特别行政区政府四方(以下简称“四方”)。制定主体在身份上表现为国家部委、地方政府及港澳特区政府的组合,无论从协议的形式,还是从制定主体的法律性质及权能来看,都不具有成为国际法上条约的可能。

   首先,制定主体并不具备相当的条约缔结权。随着现代国际法的发展,非主权实体已在一定范围内享有缔约权,比如香港根据我国《宪法》《香港基本法》具有相应的缔约权并已有大量的缔约实践,但并不表明它们具有完全的缔约权,超越权力范围所签订的条约将不具有法律效力。更何况,作为《大湾区协议》制定主体之一的广东省人民政府,当然不具有缔结条约的能力,这排除了《大湾区协议》成为国际法的可能。

   其次,大湾区在主体资格上具有多元性,可以选择不同的身份从事不同的活动,比如内地可以以“中华人民共和国”的国际法主体身份参加国际性事务,香港可以“中国香港”的名义与其他国家和国际组织进行交往。从《大湾区协议》的各方名称来看,内地采用的不是“中华人民共和国”等名称,而是国家部委以及地方政府,香港及澳门所采用的也并不是“中国香港”及“中国澳门”,而是作为我国行政区划之一的“特别行政区政府”??杉橹贫ㄖ魈逶谏矸萆系难≡瘢阂宰魑夜诘胤秸纳矸萁械墓谑挛窈献?。

   因此,在协议制定的主体身份及资格上,《大湾区协议》无论如何并不具备成为条约的可能。

   (二)《大湾区协议》的制定程序

   《大湾区协议》的制定程序主要有两个特点:其一,整个文本是平等协商的结果,而非某一主体制定、各方执行,表明了与一般国内立法的内在差异;其二,签署程序具有效率性、灵活性,是在国家主席的见证下,由香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安、国家发改委主任何立峰、广东省省长马兴瑞共同签署的。这两方面特征形成了《大湾区协议》与条约及国内其他法律法规在程序性要求上的差异,凸显了行政协议的特色。因为,条约的缔结要经过严密的谈判和签署程序,比如由外交部或者国务院有关部门会同外交部提出建议并拟订条约、协定的中方草案,报请国务院审核决定等。而其他国内法律法规,不仅有特定的制定主体,内容性质上的层级分明,程序上也有专门要求,比如行政法规要报国务院审批,草案也应当向社会公布,征求意见,在生效之后又会对各地政府形成强制性约束。从上述差异来看,《大湾区协议》具有明显的特殊性,并不可能成为国内法上的其他法律形式或是条约。

   (三)《大湾区协议》的调整内容

   《大湾区协议》在调整内容方面的特点亦十分明显。首先,协议内容自始至终贯穿着平等自愿的基本精神和追求,各方在平等协商的基础上展开合作,完成互惠共赢、优势互补,这也是大湾区合作最基本的精神内核。其次,协议合作内容属于国内事务。大湾区合作的内容十分广泛,涉及建设交通、能源、产业发展、科技教育、国土资源、环境?;?、民生保障、文化交流等多个方面。但从性质上说,这些内容主要属于国内公共产品的提供,解决的是国内发展过程中的问题。最后,协议的目的致力于国内区域发展。大湾区合作所带来的经济效应会推动国际经济的发展,使国际社会及某些国家受益,但其根本目的是为了我国区域内互联互通、优势互补、协同发展。比如,香港在制度、金融、服务等方面具有明显优势,广东则在制造业和一些新兴产业上表现出色,而澳门则有待于进一步的市场开拓和转型。三方之间互具优势、各有所需,大湾区合作目的便是期望形成互利共赢的良性机制。

  

   二、问题的提出:大湾区的治理缺乏充分立法资源

   大湾区是国内法上的区域合作,理应受到国内法的规制,然而由于法律规定的欠缺,如今它正直接面对来自我国法治的拷问——指向包括其存在基础以及后续治理。在现有立法资源中,大湾区并没有直接的依据,合法性处于比较模糊的状态。尽管在我国之前的区域合作实践中,一些观点认为合法性可以通过对法律文本的解释来获?。ù巳莺笙晔觯?,但即便这样也不能解决大湾区合作的所有问题。在法律效力、合作内容等问题上的模糊不清很可能阻碍湾区合力的形成,束缚了大湾区本应大展的“拳脚”。

   (一)大湾区合作法律依据模糊

   法律依据,顾名思义便是在法律上的根据,是某个行为做出后获得合法性效力的基础。大湾区在我国作为一种区域之间合作的治理模式,现有规定来自于《大湾区协议》以及一些政府官方文件,使得大湾区存在法律依据上的质疑,这一质疑主要来源于以下原因。一方面,通常所言法律依据为《立法法》所规定的法律渊源形式,然而《大湾区协议》作为区域间合作的协议,在我国的法律性质以及效力并没有直接规定,处在较为模糊地位。另一方面,直接提及大湾区的官方文件[14]亦皆难以赋予大湾区直接的法律效力,它们在性质上更多倾向于行政指导或是政策性规定,而不是相关的法律渊源,自然难以承担提供大湾区法律依据的重任。

陕西11选5开奖结果查询85 www.gabnar.com    为了解决立法依据不足的问题,学界采取了多种尝试,包括通过法解释学进路的做法[15],即从现有文本[16]中挖掘合乎实践活动的法律条文要义,因为“如果不经解释,我们很难发现它们都有相应的宪法和法律依据”[17]。实际上,即便沿着以往区域合作实践的脚步,通过文本解释确乎能够找到法律中隐含的合法性线索,也只是赋予了最初的合法性证成,区域合作中大量的问题在立法上仍没有得到明确的解决??銮?,正如前所提及,大湾区合作本身又不同于以往的区域合作,具有较明显的特殊性。

   (二)大湾区合作的权限程度不清

依据《大湾区协议》,大湾区合作有四方参与,但在四方合作权力的范围、程度及限度上却缺乏直接的规定。依《大湾区协议》,大湾区内事务应理解为共同协商决定、共同推动落实,但在内容上表述过于简单。[18]令人容易联想到,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 粤港澳大湾区   立法保障   区域合作  

本文责编:frank
发信站:爱思想(//www.gabnar.com),栏目:天益学术 > 法学 > 理论法学
本文链接://www.gabnar.com/data/111715.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(www.gabnar.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by www.gabnar.com Copyright © 2018 by www.gabnar.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网
, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 321| 142| 894| 359| 808| 462| 527| 296| 201| 137|